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Uma excelente passagem de uma obra clássica de Jaap Sheerens:No modelo de planificação sinóptica e de burocracia, a interpretação do paradigma de racionalidade repousa na hipótese segundo a qual as organizações são unidades integradas agindo com um objectivo preciso. Os esforços dos indivíduos tendem, conjuntamente, para a realização dos objectivos da organização. Na representação dita política das organizações (Morgan, 1986, capítulo 6), esta hipótese é rejeitada: «os objectivos organizacionais podem ser racionais e conformes aos interesses de certas pessoas, e podem não ser para outras» (ibid., p. 195). O facto dos organismos educativos serem compostos de profissionais relativamente autónomos e de subsistemas dispersos é entendido como uma condição propícia a um comportamento político dos seus membros.A teoria micro-económica descreve o comportamento organizacional (no caso das escolas: o comportamento dos alunos, dos docentes e dos chefes de estabelecimento) em termos de funções de utilidade e de funções de produção (Correa, 1995). O tempo e a energia que um membro de uma organização está pronto para investir numa acção ligada a uma tarefa, por oposição a outras actividades como passatempos, são parâmetros importantes. O volume de actividade desenvolvida por cada categoria de actores no seio de uma escola, na óptica da execução de uma tarefa (por exemplo o tempo consagrado às tarefas), pode ser definido como uma das variáveis explicativas da função de produção da educação. Também a amplitude do efeito procurado pode determinar a utilidade do esforço investido por um dado indivíduo numa tarefa. Desde logo, a questão de saber como melhorar a eficácia da organização leva à interrogação sobre as condições a criar para estimular os membros da organização a adoptar um comportamento adaptado à tarefa e recompensá-los de um tal comportamento.Segundo a teoria das escolhas públicas, a ausência de controlo eficaz exercido por órgãos democraticamente eleitos, sobre organismos do sector público, predispõe estes últimos a comportamentos ineficazes e isto, essencialmente, pelo facto que os responsáveis e os quadros têm paralelamente ao cumprimento da missão primeira da sua organização, toda a latitude para perseguirem os seus próprios objectivos.[1]A teoria das escolhas públicas permite diagnosticar os casos de ineficácia organizacional: deriva dos objectivos, sobreprodução de serviços, comportamento deliberadamente contra-productivo, trabalho «fictício» (por exemplo, funcionários inventam mutuamente trabalho), actividades ocultas, tempo e energia perdidos com querelas entre subunidades. Se juntarmos a isso uma liberdade de acção discricionária de unidades subalternas e uma tecnologia leve, o terreno é ainda mais propício a um funcionamento organizacional ineficaz: ver o modelo de decisão organizacional «caixote do lixo», descrito por Cohen, March e Olsen (1972), mencionado anteriormente. Entre os exemplos de organizações sujeitas a tais fenómenos, cita-se, com frequência, os serviços ministeriais, mas também as universidades.Do ponto de vista teórico, o remédio contra estas formas de disfuncionamento organizacional consistiria numa harmonia estreita ou, melhor ainda, numa identidade total, entre os objectivos dos indivíduos, das subunidades e da organização. De um ponto de vista prático, a solução preconizada na teoria das escolhas públicas é eliminar do sistema - uma parte pelo menos - factores de ineficácia ligados às divergências entre racionalidade individual e racionalidade organizacional, o que se passa através de condições externas. Para o conseguir, uma das alavancas é a criação de mecanismos do mercado destinados a substituir o controlo administrativo. A concorrência induzida pelo jogo livre do mercado torna-se, então, um meio poderoso de estímulo a uma maior eficácia no seio dos organismos do sector público. A essência da escolha, solução de reserva no controlo burocrático que resulta de uma democracia representativa, reside na instauração de uma forma inteiramente nova e mais «local» de democracia. Neste último caso, os poderes são devolvidos maioritária e directamente às escolas, aos pais e aos alunos (Chubb e Moe, 1990, p. 218). Na sua «proposta de reforma», estes autores distinguem um sistema educativo em que existe uma grande liberdade de criação de escolas, um sistema de financiamento largamente tributário da capacidade concorrencial das escolas face a alunos, a liberdade de escolha dos pais e a liberdade das escolas de praticarem a política de recrutamento da sua preferência.É de notar que o ponto da alavanca considerado como um outro mecanismo de explicação possível dos fenómenos de eficácia educativa difere na teoria das «escolhas» e na teoria da planificação sinóptica e da burocracia. Quando o sistema de planificação sinóptica e de burocracia está centrado sobre a concepção do processo primário e das condições favoráveis de gestão no domínio da inspecção e da coordenação, o sistema de escolhas toma em conta condições externas do ambiente escolar. Noutros termos, e talvez contra toda a expectativa, os dois mecanismos poderiam, em teoria, ser utilizados simultaneamente. Que o funcionamento burocrático interno (no sentido definido na secção anterior) possa ser percebido como constituindo parte integrante de uma burocracia centralizada ou estática mais vasta parece muito provável, mas de modo algum obrigatória.As várias críticas formuladas perante o modelo de «escolha» são os seguintes: ao escolher uma escola, os pais utilizarão talvez outros critérios de desempenho (Riley, 1990, p. 558); a «escolha» poderia cavar as desigualdades em matéria de educação (Hirsch, 1994); e os estabelecimentos autónomos de ensino básico e secundário arriscam-se a terem dificuldades em se porem de acordo sobre um nível comum de instrução na perspectiva do prosseguimento de estudos (Leune, 1994). Deve-se, aliás, temer que o jogo livre dos mecanismos do mercado e da concorrência entre as escolas aumente a selectividade e a segregação social. Na medida em que a origem social dos pais pode ser fonte de desigualdades pelo facto de terem, ou não, a possibilidade de exercerem uma «escolha», o princípio de equidade em matéria de educação fica ameaçado. As escolas arriscam-se, igualmente, a apenas seleccionar os melhores «alunos», e a atrair, assim, os melhores docentes.As conclusões das investigações empíricas sobre a eficácia da escola apresentadas a seguir vão no sentido da teoria das escolhas públicas:· os efeitos estimulantes de uma orientação para os resultados, num contexto alargado, segundo o modelo ilustrado no esquema 3;· a noção de direcção pedagógica ao nível da escola que valoriza os comportamentos orientados para a produção e adaptados à tarefa;· o conceito de «tempo consagrado às tarefas» pelos alunos.Estas duas últimas condições exprimem, sob uma outra forma, a necessidade de chegar a um equilíbrio acertado entre «gastos gerais», «despesas de ocasião» e «fugas à responsabilidade» de uma parte e comportamentos adaptados à tarefa por outra.· Quarto e último ponto, a teoria das escolhas públicas oferece uma explicação geral dos resultados das comparações efectuadas entre escolas privadas e escolas públicas. Nos países desenvolvidos, as escolas privadas parecem globalmente mais eficazes e o mesmo se passa nos países em que o Estado financia tanto escolas privadas como escolas públicas, como é o caso dos Países Baixos (Dijkstra, 1992).A pretensa superioridade das escolas privadas explica-se pelo facto que (a) os pais que mandam os filhos para uma escola privada são consumidores de educação mais activos e mais exigentes face à filosofia pedagógica desta escola; e que (b) as escolas privadas têm uma política interna mais democrática (como ressalta de um estudo empírico orientado por Hofman, Hoeben e Guldemond (1995). Uma outra explicação mais realista assenta no facto que as escolas privadas têm, em geral, menos alunos e que a coesão é aí mais vasta do que nas escolas públicas. A superioridade das escolas que dispõem de uma maior autonomia (abstracção feita de todo o carácter confessional ou do seu estatuto público ou privado) está, no entanto, longe de ser claramente estabelecida. Ainda que Chubb e Moe (1990) pretendam demonstrá-lo, alguns recusam a validade dos seus argumentos por razões de ordem metodológica (Witte, 1990). Ao nível global, nada prova que os sistemas educativos nacionais, em que as escolas beneficiam de uma maior autonomia, assegurem aos alunos melhores desempenhos nas competências de base (Meuret e Scheerens, 1995). Estes autores compararam vários indicadores de desempenho, nomeadamente o nível médio de alfabetização, medido em vários países, de alunos do primeiro ciclo do ensino secundário que frequentam estabelecimentos mais ou menos autónomos; não revelaram qualquer correlação positiva significativa entre o grau de autonomia da escola e os resultados obtidos.Paralelamente à dimensão política da teoria das escolhas públicas e do funcionamento organizacional, o princípio de base do modelo de racionalidade sinóptica e de burocracia, segundo o qual as unidades e os indivíduos perseguem colectiva e conjuntamente o objectivo próprio à organização, é, em justa medida, posto em questão. No capítulo da eficácia da escola, os argumentos e as provas que referem o diagnóstico (ineficácia devida a um desequilíbrio entre racionalidade individual e racionalidade organizacional) são mais convincentes que o remédio (privatização, escolha). O factor crítico parece residir no facto que as forças do mercado (a escolha de uma escola pelos pais, por exemplo) podem ser determinantes por outras considerações que não só considerações de desempenhos escolares; por outras palavras, as escolas podem ser «recompensadas» por outras razões para além dos bons desempenhos em relação ao seu objectivo.Se uma tendência para a descentralização e alargamento da autonomia das escolas se desenha em muitos países industrializados, observa-se que ao nível do básico como do secundário, esta tendência é mais marcada no domínio do financiamento e da gestão das escolas do que o dos programas (Meuret e Scheerens, 1995). O Reino-Unido, em que o sistema educativo alia uma gestão das escolas à escala local e um programa de elaboração dos programas e de avaliação à escala nacional, é disso um perfeito exemplo. Por outro lado, estudos de caso que assentam em programas de «restruturação» levados a cabo nos Estados Unidos e no Canadá (Leithwood et al., 1995) indicam que esta maior autonomia das escolas se exerce, principalmente, no domínio da gestão (ao nível do estabelecimento) e dos «poderes atribuídos ao docente», enquanto que a determinação das necessidades e das normas dos programas fica sob a responsabilidade de um escalão mais elevado da hierarquia escolar, para ser assim, eventualmente, mais aprofundada do que antes.[1] Encontrar-se-á um estudo mais detalhado das implicações da teoria das escolhas públicas para as investigações sobre a eficácia da escola em Scheerens, 1992, capítulo 2 (N. da E. original)Jaap Sheerens. Melhorar a eficácia das escolas. Unesco/IIEP

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Uma obra repleta de interpelações!

racionalidade individual e racionalidade organizacional: a teoria das escolhas públicas.

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